Trao đổi về cách viện dẫn các căn cứ ban hành trong một số quyết định cá biệt hiện nay

Các căn cứ ban hành văn bản (còn được gọi là căn cứ là cơ sở ban hành văn bản) có vai trò quan trọng trong việc xác lập tính pháp lí, tính thực tiễn của văn bản. Tuy nhiên, do cách hiểu khác nhau nên trong các văn bản việc viện dẫn các căn cứ ban hành chưa có sự thống nhất về trật tự; viện dẫn “thừa” hoặc “thiếu” căn cứ làm cho văn bản ban hành không đảm bảo tính pháp lí.

1. Vai trò của các căn cứ ban hành trong Quyết định

Trong hệ thống văn bản quản lí, Quyết định (cá biệt) là văn bản do các cơ quan hoặc người có thẩm quyền ban hành để quy định, quyết định về chủ trương, chính sách, thể lệ, biện pháp thực hiện các mặt công tác, tổ chức cán bộ và các vấn đề khác thuộc chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân ra quyết định. Quyết định là văn bản có tính chất mệnh lệnh, bắt buộc đối với đối tượng quản lí phải thi hành.

Theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ Hướng dẫn về thể thức và Kĩ thuật trình bày văn bản hành chính, Quyết định có các loại như quyết định trực tiếp và quyết định gián tiếp. Quyết định trực tiếp là nội dung được quy định trong văn bản, người đọc thấy ngay những quy định cụ thể trong văn bản đó (Ví dụ các trường hợp quyết định bổ nhiệm, nâng lương, khen thưởng, thành lập bộ máy, quy định chức năng và nhiệm vụ, xử phạt vv); Quyết định gián tiếp được hiểu là nội dung quy định ở một văn bản khác (trường hợp này là các Quyết định ban hành một văn bản khác như Nội quy, Quy chế, Quy định vv).

Qua khảo sát tại nhiều cơ quan ở Trung ương và địa phương, chúng tôi thấy Quyết định chiếm một số lượng lớn trong các văn bản được ban hành. Để Quyết định có hiệu lực thì các Quyết định cần phải được viện dẫn các căn cứ ban hành (gồm cả căn cứ pháp lí và căn cứ thực tiễn).

Các căn cứ ban hành văn bản (còn được gọi là căn cứ là cơ sở ban hành văn bản) có vai trò quan trọng trong việc xác lập tính pháp lí, tính thực tiễn của văn bản. Tuy nhiên, do cách hiểu khác nhau nên trong các văn bản việc viện dẫn các căn cứ ban hành chưa có sự thống nhất về trật tự; viện dẫn “thừa” hoặc “thiếu” căn cứ làm cho văn bản ban hành không đảm bảo tính pháp lí. Để hiểu rõ hơn về vấn đề này, chúng tôi xin trao đổi về vai trò của các căn cứ ban hành trong Quyết định (cá biệt) và cách sử dụng trong quá trình soạn thảo loại văn bản này như sau:

1.1 Các căn cứ là cơ sở pháp lí của văn bản

Cơ sở pháp lí là những chuẩn mực pháp lí của văn bản được ban hành. Việc viện dẫn cơ sở pháp lí là đưa ra những văn bản quy phạm pháp luật hoặc áp dụng pháp luật để làm cơ sở trực tiếp của việc ra các quyết định.

Ở góc độ lí luận, cơ sở pháp lí là những chuẩn mực pháp luật mà các chủ thể ban hành văn bản đó phải tuân thủ để đảm bảo và khẳng định văn bản đó hợp pháp, có giá trị pháp lí. Ở góc độ thực tiễn, thì các cơ sở pháp lí được trình bày dưới dạng các “căn cứ” (Có nghĩa là dựa vào để làm cơ sở cho việc “lập luận” hay “hành động”).

Như vậy, để đảm bảo sự chặt chẽ cho văn bản, tạo tính thuyết phục cho việc lập luận và chứng minh tính đúng đắn, tính hợp pháp, hợp lí của văn bản thì trong các văn bản đó cần viện dẫn các văn bản được sử dụng làm căn cứ pháp lí.

Trong thực tế hiện nay, có Quyết định khi ban hành được viện dẫn rất nhiều văn bản không cần thiết và không liên quan đến nội dung để làm cơ sở pháp lí. Điều này làm cho nội dung văn bản trở nên dài, thậm chí mâu thuẫn. Do đó, chúng ta cần phải xác định rõ các nhóm văn bản được dùng làm cơ sở pháp lí để viện dẫn vào văn bản.

1.2 Các căn cứ là cơ sở thực tế

Cơ sở thực tế của Quyết định có vai trò cung cấp, phản ánh thông tin thực tế để chứng minh rằng văn bản đó được ban hành trên cơ sở xuất phát từ thực tế và có tính khả thi.

 Khi viện dẫn những thông tin từ tình hình thực tế như gồm “Căn cứ vào nhu cầu công tác, năng lực cán bộ” hoặc những văn bản phản ánh tình hình thực tế đã và đang diễn ra (Biên bản, kế hoạch, tờ trình, công văn vv). Đồng thời, căn cứ thực tế còn là những đề nghị của bộ phận tham mưu, giúp việc.

Như vậy, các căn cứ là cơ sở pháp lí và căn cứ là cơ sở thực tế sẽ đảm bảo sự liền mạch, tính liên tục của văn bản. Sự liên kết giữa các căn cứ chính là đảm bảo trật tự lôgic của một văn bản. Nếu thiếu các căn cứ là cơ sở pháp lí, cơ sở thực tế sẽ làm cho văn bản không chỉ giảm tính pháp lí, mà còn làm giảm tính logic của văn bản.

2. Đánh giá về việc sử dụng các căn cứ ban hành văn bản hiện nay trong một số văn bản quản lí

Qua tìm hiểu tình hình thực tế trong một số văn bản quyết định cá biệt, chúng tôi thấy có một số vấn đề còn tồn tại như sau:

Thứ nhất, việc sử dụng các căn cứ trong Quyết định chưa có sự thống nhất về trật tự logic nên dẫn đến viện dẫn các căn cứ pháp lí, căn cứ thực tế còn lộn xộn, khó theo dõi.

 Ví dụ có văn bản được viện dẫn theo cách cứ văn bản có hiệu lực cao (Luật, Pháp lệnh, Nghị định vv thì xếp vị trí đầu tiên rồi sau đó mới tới văn bản khác). Cách sắp xếp như vậy rất khó theo dõi và không đảm bảo tính thống nhất về trật tự logic. Cũng có văn bản lại viện dẫn các căn cứ ban hành theo thứ tự thời gian.

Thứ hai, trong một số trường hợp lại viện dẫn nhiều văn bản không cần thiết, không liên quan để làm căn cứ ban hành văn bản. Trường hợp này quyết định được viện dẫn hầu hết những văn bản quy định có liên quan mà không cần có sự lựa chọn những văn bản cần thiết để áp dụng pháp luật;

Thứ ba, do chưa làm tốt công tác kiểm tra, rà soát và hệ thống hóa văn bản nên một số văn bản viện dẫn các văn bản đã hết hiệu lực một phần hoặc hết hiệu lực toàn bộ.

Những tồn tại trên xuất phát từ một số nguyên nhân trong các văn bản quy định, hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản không quy định cụ thể về trật tự các căn cứ ban hành. Mặt khác, do cách hiểu và sự nhận thức khác nhau của những người soạn thảo nên việc trình bày chưa thống nhất.

3. Đảm bảo sự thống nhất về thứ tự các căn cứ ban hành

 Để đảm bảo tính logic của văn bản thì cần có sự thống nhất về thứ tự các căn cứ ban hành. Do Quyết định là loại văn điều khoản, nên không phải diễn đạt dưới dạng văn xuôi. Mệnh đề đầu tiên là thẩm quyền ban hành (viết bằng chữ in hoa, Ví dụ: CỤC TRƯỞNG CỤC VĂN THƯ VÀ LƯU TRỮ NHÀ NƯỚC hoặc BỘ TRƯỞNG BỘ NỘI VỤ), sau đó viện dẫn các căn cứ ban hành văn bản gồm cả căn cứ pháp lí và căn cứ thực tế. Trình tự căn cứ ban hành theo một trật tự logic sau:

– Căn cứ thứ nhất trong Quyết định là văn bản quy định về thẩm quyền ban hành văn bản của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền:

Căn cứ này nhằm khẳng định thẩm quyền ban hành và tính hợp pháp của văn bản đó. Khi soạn thảo, chúng ta cần viện dẫn các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan hoặc sự phân cấp quản lí. Căn cứ này còn gọi là căn cứ giao quyền ở các trường hợp dưới đây:

+ Đối với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung như Chính phủ, Ủy ban nhân dân hoặc các tổ chức chính trị thì cần viện dẫn các Luật hoặc Điều lệ quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan đó.

VD: Trong Quyết định cá biệt của Ủy ban nhân dân thì viện dẫn “Căn cứ Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ngày 26/11/2003”; Trong Quyết định của Thủ tướng Chính phủ thì viện dẫn “Căn cứ Luật Tổ chức Chính phủ ngày 25/12/2001”.

+ Đối với các cơ quan khác có cấp trên trực tiếp, cần viện dẫn văn bản của cơ quan cấp trên quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đối với cơ quan ban hành văn bản.

Ví dụ: Trong Quyết định của Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước ban hành thì viện dẫn “Quyết định số 89/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước trực thuộc Bộ Nội vụ”.

– Căn cứ thứ hai trong Quyết định làm cơ sở pháp lí của việc đưa ra các quy định hoặc áp dụng pháp luật trong phần nội dung:

Căn cứ này nhằm khẳng định tính hợp pháp của văn bản. Do đó người soạn thảo cần viện dẫn các văn bản pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản hành chính) có liên quan đến nội dung và được áp dụng để đưa ra quyết định. Việc viện dẫn các văn bản này nhằm chứng minh rằng nội dung của văn bản đang soạn thảo là hợp pháp và là cơ sở pháp lí để đưa ra các quy định cụ thể. Tuy nhiên, người soạn thảo cần có sự rà soát và lựa chọn văn bản đang có hiệu lực và có quy định trực tiếp đến nội dung văn bản để đưa vào làm căn cứ.

Ví dụ: Trong Quyết định của Trường Đại học Nội vụ Hà Nội thành lập Hội đồng tuyển sinh năm 2012 thì không cần viện dẫn Luật Giáo dục mà bắt buộc phải viện dẫn “Căn cứ Quy chế tuyển sinh ban hành kèm theo Thông tư số 09/2012/TT-BGDĐT ngày 05 tháng 3 năm 2012 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo”. Vì Điều 9 của Quy chế này quy định “Hằng năm, đối với các trường có tổ chức tuyển sinh, Hiệu trưởng ra quyết định thành lập HĐTS để điều hành các công việc liên quan đến công tác tuyển sinh“.

– Căn cứ thứ ba trong Quyết định là cơ sở thực tế:

Mục đích của việc viện dẫn căn cứ này trong Quyết định nhằm phản ánh tình hình thực tế, tính khả thi của Quyết định. Khi viện dẫn căn cứ này cần đưa vào những thông tin phản ánh tình hình thực tế như kế hoạch, biên bản, tờ trình vv phản ánh về sự việc. Trong một số trường hợp đặc biệt liên quan đến cán bộ thì có thể sử dụng các cụm từ “Căn cứ nhu cầu công tác và năng lực của cán bộ” (Quyết định bổ nhiệm). Mặt khác việc viện dẫn coàn là một thủ tục trong quy trình giải quyết công việc. Ví dụ: Trong Quyết định khen thưởng, Luật Thi đua khen thưởng việc viện dẫn Biên bản họp hội đồng thi đua là một thủ tục bắt buộc trong công tác thi đua.

– Căn cứ thứ tư là đề nghị của đơn vị (hoặc bộ phận) tham mưu, phụ trách:

Mục đích của việc viện dẫn căn cứ này cho biết văn bản do đơn vị, bộ phận nào tham mưu, đề xuất. Căn cứ này xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ được giao. Khi viện dẫn căn cứ cuối cùng thường sử dụng cụm từ được mẫu hóa theo Thông tư 01/2011/TT-BNV “ Xét đề nghị của ….,”. Trong một số trường hợp, nếu việc đề nghị đó thuộc đơn vị cấp dưới có tờ trình thì dùng cụm từ “Xét đề nghị của …tại tờ trình số…,”

Kết luận: Như vậy, khi soạn thảo các Quyết định, cần phải đảm bảo tính logic về trật tự pháp lý. Đồng thời, trong mỗi căn cứ đó phải có sự lựa chọn chính xác và hợp lí để viện dẫn vào văn bản. Điều này có ý nghĩa quan trọng không chỉ giúp người đọc thấy được các căn cứ là cơ sở pháp lí, căn cứ là cơ sở thực tế để đảm bảo văn bản hợp pháp, hợp lí, có tính khả thi. Đồng thời, việc viện dẫn khoa học cũng thuận lợi cho khâu duyệt văn bản (chuẩn bị hồ sơ trình ký) và công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản./.

Theo Tạp chí Văn thư Lưu trữ Việt Nam số 10/2012).

———————————————–

Một số lưu ý khi viện dẫn văn bản pháp luật

1. Cách viết khi viện dẫn

Khi viện dẫn phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của một văn bản cụ thể thì viết hoa chữ cái đầu của phần, chương, mục, tiểu mục, điều.

=> Ví dụ: Theo quy định tại khoản 2 Điều 77 Nghị định 34/2016/NĐ-CP hoặc Tiểu mục 1 Mục 3  Chương V của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Trước đó, theo hướng dẫn tại Thông tư 01/2011/TT-BNV, khi trích dẫn điều, khoản, điểm từ văn bản cụ thể thì chữ cái đầu của điều, khoản, điểm phải được viết hoa. Tức là theo quy định mới, khi viện dẫn thì không viết hoa chữ cái đầu của “điểm, khoản” nữa.

2. Viện dẫn Phần, Chương

Khi cần viện dẫn đến chương nằm trong phần, mục nằm trong chương, tiểu mục nằm trong mục thì người viện dẫn phải lưu ý nêu đầy đủ tiểu mục, mục, chương, phần cụ thể của văn bản đó.

=> Ví dụ: Tiểu mục 1 Mục 1 Chương III của Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14.

3. Viện dẫn Điều luật

Khi viện dẫn đến điều, khoản, điểm thì không cần ghi rõ phần, chương, mục, tiểu mục có chứa điều, khoản, điểm đó. Tuy nhiên phải ghi cụ thể Điều nào, khoản nào.

=> ví dụ: khoản 2 Điều 3 Bộ luật hình sự năm 2015.

4. Viện dẫn văn bản pháp luật sửa đổi, bổ sung

Khi một văn bản pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung, hiển nhiên việc tra cứu các điều luật cũng có một chút khó khăn. Vì vậy, để tiện cho việc tra cứu thì các bạn nên viện dẫn theo hướng dẫn sau:

Ví dụ: Đối với việc đánh giá tác động của chính sách về mặt xã hội trước đây được quy định tại khoản 2, Điều 6 Nghị định 34/2016/NĐ-CP; tại Nghị định 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 34/2016/NĐ-CP thì công tác đánh giá nêu trên được sửa đổi tại điểm a khoản 3 Điều 1 Nghị định 154/2020/NĐ-CP.

Một số điểm mới cần lưu ý khi soạn thảo văn bản hành chính của Nghị định 30 về công tác văn thư

Ngày 05/3/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư thay thế Nghị định 110/2004/NĐ-CP quy định về công tác văn thư, Nghị định số 09/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 110 và có hiệu lực kể từ ngày 05/3/2020.

Nghị định 110 không quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản mà giao cho Bộ Nội vụ hướng dẫn tại Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 24/01/2011. Để nâng cao hiệu lực pháp lý của quy định, khắc phục một số hạn chế do thể thức, kỹ thuật trình bày của văn bản hành chính chưa thống nhất với văn bản quy phạm pháp luật; thể thức, kỹ thuật trình bày của văn bản điện tử chưa thống nhất với văn bản giấy… gây khó khăn cho công chức, viên chức trong quá trình tham mưu, soạn thảo văn bản, Nghị định 30 đã quy định cụ thể và có sửa đổi, bổ sung một số quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, cụ thể như sau:

Về khổ giấy

Nghị định 30 quy định tất cả các văn bản hành chính được trình bày trên khổ giấy A4, trong khi Thông tư 01 quy định văn bản hành chính được trình bày trên khổ giấy A4, còn các văn bản như giấy giới thiệu, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển được trình bày trên khổ giấy A5 hoặc trên giấy mẫu in sẵn (khổ A5).

Về phông chữ trong soạn thảo văn bản

Thông tư 01 chỉ quy định phông chữ sử dụng để trình bày văn bản trên máy vi tính là phông chữ tiếng Việt của bộ mã ký tự Unicode theo Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 6909:2001. Nghị định 30 đã quy định cụ thể phông chữ phải là “phông chữ tiếng Việt Times New Roman, bộ mã ký tự Unicode theo Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 6909:2001”.

Về căn cứ pháp lý

Đối với các văn bản có phần căn cứ ban hành thì phần căn cứ ban hành văn bản được trình bày bằng chữ in thường, kiểu chữ nghiêng, cỡ chữ từ 13 đến 14, trình bày dưới phần tên loại và trích yếu nội dung văn bản; sau mỗi căn cứ phải xuống dòng, cuối dòng có dấu chấm phẩy (;), dòng cuối cùng kết thúc bằng dấu chấm (.).

Về thứ tự các điểm trong mỗi khoản

Dùng các chữ cái tiếng Việt theo thứ tự bảng chữ cái tiếng Việt, sau có dấu đóng ngoặc đơn, bằng chữ in thường, cỡ chữ bằng cỡ chữ của phần lời văn, kiểu chữ đứng.

Về các trường hợp phải viết hoa

Khác với Thông tư 01, Nghị định 30 quy định 4 nhóm trường hợp phải viết hoa chữ cái đầu âm tiết thứ nhất của một câu hoàn chỉnh: Sau dấu chấm câu (.); sau dấu chấm hỏi (?); sau dấu chấm than (!) và khi xuống dòng. Bên cạnh đó, đã bổ sung thêm một số trường hợp phải viết hoa trong từng nhóm như:

Danh từ thuộc trường hợp đặc biệt phải viết hoa gồm: Nhân dân, Nhà nước.

Thông tư 01 quy định viện dẫn điểm, khoản cũng viết hoa, tuy nhiên Nghị định 30 chỉ quy định điều mới viết hoa còn điểm, khoản không viết hoa.

Về cách đánh số trang

Thông tư 01 quy định số trang văn bản được trình bày tại góc phải ở cuối trang giấy (phần footer). Tuy nhiên theo Nghị định 30, số trang văn bản được đặt canh giữa theo chiều ngang trong phần lề trên của văn bản, được đánh từ số 1, bằng chữ số Ả-rập, cỡ chữ 13 đến 14, kiểu chữ đứng và không hiển thị số trang thứ nhất. Quy định này thống nhất cách đánh số trang với văn bản quy phạm pháp luật tránh nhầm lẫn, khắc phục khó khăn cho các cá nhân trong soạn thảo văn bản như hiện nay.

Về nơi nhận

Nơi nhận văn bản gồm: Nơi nhận để thực hiện; nơi nhận để kiểm tra, giám sát, báo cáo, trao đổi công việc, để biết; nơi nhận để lưu văn bản.

(1) Đối với Tờ trình, Báo cáo (cơ quan, tổ chức cấp dưới gửi cơ quan, tổ chức cấp trên) và Công văn, nơi nhận bao gồm:

Phần thứ nhất bao gồm từ “Kính gửi”, sau đó là tên các cơ quan, tổ chức hoặc đơn vị, cá nhân trực tiếp giải quyết công việc.

Phần thứ hai bao gồm từ “Nơi nhận”, phía dưới là từ “Như trên”, tiếp theo là tên các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan khác nhận văn bản.

(2) Đối với những văn bản khác, nơi nhận bao gồm từ “Nơi nhận” và phần liệt kê các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân nhận văn bản.

Về ký thừa lệnh

Nghị định 30 bổ sung quy định: Người được ký thừa lệnh được giao lại cho cấp phó ký thay (Thông tư 01 cũng như Nghị định 110, Nghị định 09 sửa đổi, bổ sung Nghị định 110 về công tác văn thư không quy định việc ký thừa lệnh được ký thay).

Về phần Phụ lục

Nghị định 30 đã bổ sung hướng dẫn cụ thể đối với thông tin chỉ dẫn kèm theo văn bản trên mỗi Phụ lục được ban hành, theo đó thông tin chỉ dẫn kèm theo phụ lục bao gồm: “Số, ký hiệu văn bản, thời gian ban hành văn bản và tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản”; vị trí đặt “canh giữa phía dưới tên của Phụ lục, chữ in thường, cỡ chữ 13 đến 14, kiểu chữ nghiêng, cùng phông chữ với nội dung văn bản, màu đen”.

Đồng thời, Nghị định 30 cũng quy định rõ “Thông tin chỉ dẫn kèm theo văn bản trên mỗi Phụ lục (Kèm theo văn bản số…/…-… ngày … tháng… năm…) được ghi đầy đủ đối với văn bản giấy; đối với văn bản điện tử, không phải điền thông tin tại các vị trí này”.

Số trang của Phụ lục được đánh số riêng theo từng Phụ lục./.